Централизация государственных закупок: плюсы и минусы

Регулирование и информационное обеспечение контрактной системы

В рамках регулирования контрактной системы в сфере закупок департамент выполняет две основные функции:

1) обеспечивает реализацию государственной политики в сфере закупок для обеспечения государственных нужд Ярославской области (разрабатывает проекты нормативных правовых актов, предложения по планированию и организации процесса закупок, методические рекомендации, типовые документы, относящиеся к сфере закупок, регламенты работы комиссий по осуществлению закупок);

2) осуществляет методологическое сопровождение деятельности заказчиков и органов местного самоуправления (оказывает консультативную помощь, разрабатывает рекомендации и предложения по планированию и организации процесса закупок для обеспечения муниципальных нужд Ярославской области, разрабатывает для заказчиков справочные и аналитические материалы, относящиеся к сфере закупок).

Одним из ключевых элементов контрактной системы Ярославской области является созданная в 2013 году государственная информационная система «Госзакупки ЯО» (zakupki.yarregion.ru).

Как известно, автоматизация и информатизация закупочного пространства активно осуществляется в нашей стране на протяжении последнего десятилетия. Повсеместно отмечается, что основным преимуществом автоматизации закупочного процесса является увеличение скорости принятия решений заказчиком и снижение стоимости управления закупками. На наш взгляд, существенное увеличение скорости принятия решений заказчиком возможно только посредством использования каталога закупаемых товаров (работ, услуг). При этом единого каталога товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на сегодняшний момент не существует, в то время как собственные каталоги используются лишь незначительным количеством субъектов.

Именно поэтому важно обозначить основные цели внедрения автоматизированной системы в Ярославской области:

• интеграция закупочного и бюджетного процессов для исключения случаев планирования и осуществления закупок без наличия лимитов бюджетных обязательств;
• возможность полного учета и последующего анализа закупок;
• автоматизация процесса обмена информацией между участниками контрактной системы.

Подчеркнем, что информационная система дает возможность распространения единых принципов и правил закупки не только на региональный, но и на муниципальный уровень (уже сейчас система готова к «подключению» 1,5 тысячи муниципальных заказчиков). Таким образом, ГИС «Госзакупки ЯО» является ключевым источником информации для принятия управленческих решений в сфере закупок.

Успех интеграции закупочного и бюджетного процессов во многом объясняется тем, что уполномоченный орган находится в «финансовом блоке» областного правительства, плотно взаимодействуя с департаментом финансов области. Такое взаимодействие позволяет обеспечивать интеграцию двух автоматизированных систем — ГИС «Госзакупки ЯО» и АС «Бюджет», что также является существенным вкладом в формирование регионального электронного бюджета.

Централизованные закупки для подведомственных учреждений.

Главные распорядители, распорядители и получатели средств федерального бюджета при закупках товаров, работ, услуг руководствуются нормами Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе).

Данный закон содержит статью (26), регулирующую порядок проведения централизованных закупок.

Из положений ст. 26 Закона о контрактной системе следует, что в целях централизации закупок в соответствии с законодательством РФ:

• может быть создан государственный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков;
• может быть создано несколько государственных органов, казенных учреждений;
• полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков могут быть возложены на государственный орган, казенное учреждение или несколько государственных органов, казенных учреждений из числа существующих.

Уполномоченные органы, уполномоченные учреждения осуществляют полномочия на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков, установленные решениями о создании таких уполномоченных органов и учреждений или о наделении их указанными полномочиями.

Контракты, заключаемые с выбранными по итогам централизованных закупок поставщиками и подрядчиками, подписываются заказчиками, для которых были определены поставщики (подрядчики, исполнители).

В случае если главный распорядитель бюджетных средств организует закупку товаров, работ, услуг для своих подведомственных учреждений, она проводится не в рамках положений ст. 26 Закона о контрактной системе, а в общем порядке, установленном данным законом. Контрактом, заключаемым по итогам определения конкурентными способами поставщика, может быть предусмотрена:

• поставка объектов нефинансовых активов на склад заказчика (позднее заказчик самостоятельно осуществляет доставку приобретенных объектов своим подведомственным учреждениям);
• поставка предмета контракта (нефинансовых активов, периодических изданий) по адресам, указанным в контракте (адресам подведомственных заказчику учреждений).

Закупки в рамках Закона № 223‑ФЗ

Анализируя контрактную систему Ярославской области, нельзя не упомянуть закупки, осуществляемые в рамках Федерального закона № 223‑ФЗ. В 2015 году в Ярославской области силами рабочей группы, созданной на базе департамента, впервые был проведен мониторинг правоприменения заказчиками региона положений данного закона. Мониторинг выявил острую необходимость управления системой корпоративных закупок региона: он показал, что 75,6% всех областных заказчиков имели ненадлежащее положение о закупках, практически отсутствует конкуренция при проведении закупок и, как следствие, практически нет экономии. По его результатам правительством области было принято решение наделить уполномоченный орган новой функцией — содействия заказчикам в реализации положений Закона № 223‑ФЗ при осуществлении закупок. Реализация указанной функции осуществляется в двух направлениях:

• методическое обеспечение заказчиков;
• мониторинг, анализ и разработка предложений по применению заказчиками положений Закона № 223‑ФЗ.

Определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей)

В Ярославской области уполномоченный орган, взаимодействующий с более чем 300 заказчиками, выполняет три основные функции: регулирование контрактной системы, определение поставщиков и содействие в реализации Федерального закона № 223‑ФЗ (рисунок 1).

Для определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) централизованно в соответствии с частью 1 статьи 26 Закона № 44‑ФЗ департамент проводит конкурсы и аукционы с начальной (максимальной) ценой контракта свыше 500 тысяч рублей. У заказчиков остается возможность самостоятельно готовить и проводить конкурсы и аукционы, цена которых не превышает обозначенный порог, а также котировки, запросы предложений и закупки у единственного поставщика. Введение ценового порога было обусловлено существенным изменением структуры способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей), вызванного переходом на контрактную систему в сфере закупок. Сокращение закупок у единственного поставщика и запросов котировок привело к существенному увеличению количества мелких аукционов.

Порядок взаимодействия распределяет обязанности между уполномоченным органом и заказчиками таким образом, чтобы максимально освободить последних от технической работы по подготовке документации и проведению процедур закупок.

Характеризуя контрактную систему Ярославской области, отметим, что в 2015 году в регионе было проведено 18,9 тысячи закупок на общую сумму 15,8 миллиарда рублей, заключено 17,5 тысячи контрактов, общая стоимость которых составила 12,9 миллиарда рублей. Уполномоченный орган проводит 76% всех закупок в стоимостном выражении (12 миллиардов рублей), в то время как в количественном выражении этот показатель гораздо скромнее — только 11% (2 тысячи процедур закупок). Общий объем экономии составил 1,7 миллиона рублей (9,2%). При этом основная доля экономии достигнута по результатам закупок, проведенных централизованно департаментом, — 1,4 миллиарда рублей (83% общего объема экономии) (рисунок 2).

Общеизвестно, что ключевыми принципами контрактной системы являются принцип открытости и прозрачности и принцип обеспечения конкуренции. Одной из важных характеристик указанных принципов является количество участников, принимающих участие в процедуре закупки (уровень конкуренции). Общий уровень конкуренции при проведении конкурентных закупок по итогам 2015 года составил 2,92 участника на одну процедуру, что выше значения показателя 2014 года. Любопытно, что при проведении закупок уполномоченным органом значение данного показателя существенно выше среднего — 3,75 участника, в то время как при проведении самостоятельных закупок оно ниже среднего и составляет лишь 2,81 участника.

Весьма показательно, что доля обоснованных жалоб (данный показатель служит индикатором открытости закупок) при централизованных закупках составляет 7%, в то время как при самостоятельном проведении процедур — 29%.

Что такое централизованные закупки?

Централизованные закупки – это отдел внутри компании или организации, который отвечает за выполнение всех необходимых закупок. Централизованные закупки работают с другими отделами и агентствами над консолидацией заказов на продукты, чтобы использовать эффект масштаба для получения более низких цен.

Кроме того, организации используют центральный отдел закупок, чтобы упростить бюджет закупок или сохранить расходы организации в централизованном месте, где их можно легко проверять на расхождения и проверять.

Ключевые выводы

• Централизованные закупки – это бизнес-единица, которая выполняет все закупки для организации, часто лучше подходящей для крупных корпораций с различными местоположениями.
• Некоторые преимущества централизованных закупок включают сокращение избыточной работы, снижение затрат, связанных с обучением и поддержкой дополнительного персонала, а также лучший контроль.
• Некоторые недостатки централизованной закупки включают повышенную сложность, задержку доставки и отказ от местных скидок.

Обзор документа

Сообщается, что централизацию закупок необходимо рассматривать на федеральном, региональном и муниципальном уровнях.

Так, в частности, при централизации на федеральном уровне предусматривается возможность межведомственной и внутриведомственной централизации. Также в указанных целях могут быть созданы федеральный орган, казенное учреждение, уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) для заказчиков.

При осуществлении внутриведомственной централизации необходимо учитывать структуру федерального органа исполнительной власти и его подведомственных учреждений. В данном случае рекомендуется разделить все закупаемые товары, работы, услуги на 3 группы. В первую группу включаются товары, работы, услуги, закупки которых будут производиться центральным аппаратом федерального органа исполнительной власти. Во вторую — товары, работы, услуги, при закупке которых поставщика, подрядчика и исполнителя определяет центральный аппарат органа власти, а контракты заключают подведомственные учреждения. В третью группу — товары, работы, услуги, которые будут закупаться подведомственным учреждением самостоятельно.

При рассмотрении централизации закупок на уровне субъекта Федерации необходимо учитывать тот факт, что субъекты различаются по размеру, численности населения, степени урбанизации, в связи с чем выработать единую модель централизации не возможно. Необходимо предусмотреть создание гибкого механизма централизации, который учитывал бы особенности отдельного региона.

Также следует учитывать, что при принятии решений о централизации необходимо оценивать издержки, связанные с централизацией закупок, в т. ч. издержки на подготовку персонала, обучение, создание контрактных служб.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ:

Обзор документа

Если на уполномоченные органы (учреждения) возлагаются полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), то контракт заключается заказчиком.

Если уполномоченному органу (учреждению) не были переданы полномочия на заключение контракта, то он не вправе выступать в качестве бенефициара по банковской гарантии. Если уполномоченный орган (учреждение) самостоятельно заключает контракт, осуществляет приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг и осуществляет их оплату, то такой орган (учреждение) могут быть бенефициарами по банковской гарантии.

Если уполномоченный орган (учреждение) уполномочен определять поставщиков (подрядчиков, исполнителей), то он выступает бенефициаром по банковской гарантии, представленной в качестве обеспечения заявки.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ:

Зачем заказчики дробят закупки

Преимущества заключения контрактов напрямую очевидны. Их несколько:

• не нужно готовить закупочные документы, что существенно экономит время и снижает трудозатраты при подготовке к заключению контракта;
• не нужно выжидать положенные по процедуре сроки;
• можно заключить контракты с удобным поставщиком.

Например, заказчику требуются какие-то товары для обеспечения работы офиса — бытовая химия, канцелярские принадлежности и так далее. Если он будет проводить аукцион, то нужно будет подготовить документацию, обосновать начальную цену, рассчитать сроки, когда процедура может быть проведена, а после заключения контракта отчитаться об этом. То есть процедура предстоит довольно серьезная и длительная. В противовес этому заключение контракта с единственным поставщиком не требует всего перечисленного выше. Даже обосновывать цену придется лишь том случае, если у проверяющих возникнут вопросы.

К тому же потребность в товарах, как правило, часто возникает не сразу. Так почему бы заказчику не приобретать их по мере надобности? Те же канцелярские принадлежности он может закупать ежемесячно, а не запасаться ими сразу на весь год.

Надо отметить, что нередко заказчики прибегают к искусственному разделению одного контракта на несколько мелких, чтобы упростить себе жизнь. Это считается злоупотреблением, ведь закон о госзакупках ставит во главу угла конкуренцию и экономию. Весьма вероятно, что при приобретении крупной партии товара путем аукциона или конкурса вместо заключения нескольких мелких контрактов с одним поставщиком заказчик мог бы получить более выгодные цены. Поэтому у проверяющих могут возникнуть претензии.

Профессионалы в другом деле

В первой половине этого года в областное управление ФАС поступило более 700 жалоб на закупки. Из них 58,3 процента касались размещения заказов для муниципальных нужд.

– Это очень много. Мы понимаем, что на уровне муниципалитетов заказчиками выступают больницы, школы, библиотеки и прочие учреждения. Люди, которые работают в закупочных комиссиях, являются профессионалами в другом деле. Они учат, лечат и так далее, – пояснил журналистам руководитель Свердловского УФАС России Дмитрий Шалабодов.

По его словам, Свердловское УФАС, проанализировав ситуацию, начало подготовку предложений по централизации существующей системы закупок. Речь может идти даже о том, чтобы сосредоточить данную работу на базе профильных региональных ведомств. Например, закупки для школ будет проводить министерство общего и профессионального образования, для больниц – министерство здравоохранения и так далее. Возможна централизация и на уровне муниципалитетов. УФАС конкретизирует свои предложения в ближайшее время.

Письмо Министерства экономического развития РФ от 19 октября 2016 г. N Д28и-2867 «О разъяснениях, связанных с применением Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ»

6 декабря 2016

Департамент развития контрактной системы Минэкономразвития России рассмотрел обращение по вопросу о разъяснении положений Федерального закона от 5 апреля 2013 г. N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон N 44-ФЗ) и сообщает следующее.

В случае применения статьи 26 Закона N 44-ФЗ, если на уполномоченные органы, уполномоченные учреждения возлагаются полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), контракт заключается заказчиком.

При этом если уполномоченному органу, учреждению не были переданы полномочия на заключение контракта, то такой орган, учреждение не вправе выступать в качестве бенефициара по банковской гарантии. В случае если уполномоченный орган, учреждение самостоятельно заключает контракт, осуществляет приемку поставленных товаров, выполненных работ (их результатов), оказанных услуг и осуществляет их оплату, то такой орган, учреждение могут быть бенефициарами по банковской гарантии.

В случае если на уполномоченный орган, уполномоченное учреждение возлагаются полномочия по определению поставщиков (подрядчиков, исполнителей), то такой орган, учреждение выступает бенефициаром по банковской гарантии, представленной в качестве обеспечения заявки.

Обращаем внимание, что юридическую силу имеют разъяснения органа государственной власти, в случае если данный орган наделен в соответствии с законодательством Российской Федерации специальной компетенцией издавать разъяснения по применению положений нормативных правовых актов. Минэкономразвития России — федеральный орган исполнительной власти, действующим законодательством Российской Федерации, в том числе Положением о Министерстве экономического развития Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 5 июня 2008 г

N 437, не наделен компетенцией по разъяснению законодательства Российской Федерации.

Позитивные моменты централизации закупок по 44-ФЗ

Несмотря на наличие негативных факторов централизации государственных закупок по 44-ФЗ, законодатель развивает и поддерживает этот институт, поскольку он несет в себе и некоторые позитивные моменты. Так несомненным плюсом является существенная экономия бюджетных средств за счет закупки крупной партии товаров, что позволяет поставщикам работать крупным оптом. И хотя официально уполномоченные органы в сфере закупок не занимаются планированием закупок, в целях координации действий заказчиков они вынуждены это делать, что в целом значительно повышает общий уровень планирования и управления такими закупками. Немаловажным фактором является так же профессионализм сотрудников уполномоченного органа, поскольку значительный объем закупок не позволяет проявлять некомпетентность в данной сфере. 

Отдельно стоит отметить возможность более детального государственного и общественного контроля при проведении централизации государственных закупок, поскольку крупные закупки всегда привлекают большее внимание общественности, их проще контролировать соответствующим органам. Отдельно отмечено, что к деятельности уполномоченных органов на общих началах применяется, мониторинг и аудит в сфере закупок. . Именно это и позволяет сводить к минимуму все обозначенные в данной статьей негативные стороны централизации закупок по 44-ФЗ

Именно это и позволяет сводить к минимуму все обозначенные в данной статьей негативные стороны централизации закупок по 44-ФЗ.

Основания к изменению из положений гражданского законодательства РФ

1.1. Общие правила возможного изменения условий договора

Согласно пунктам 1, 2 статьи 451 ГК РФ существенное изменение обстоятельств, из которых стороны исходили при заключении договора, является основанием для его изменения или расторжения, если иное не предусмотрено договором или не вытекает из его существа. Изменение обстоятельств признается существенным, когда они изменились настолько, что, если бы стороны могли их разумно предвидеть, договор вообще не был бы ими заключен или был бы заключен на значительно отличающихся условиях.

Это общая норма, которая подходит для любого договора, в том числе, контракта, заключенного в рамках Закона № 44-ФЗ. И именно на изменение обстоятельств пытаются ссылаться попавшие в рассматриваемую ситуацию исполнители, подавая в суд заявление о понуждении к изменению условий государственного или муниципального контракта в части сроков выполнения работ и оказания услуг.

Если стороны не достигли соглашения о приведении договора в соответствие с существенно изменившимися обстоятельствами или о его расторжении, договор может быть расторгнут, а по основаниям, предусмотренным пунктом 4 указанной статьи, изменен судом по требованию заинтересованной стороны при наличии одновременно следующих условий: 1) в момент заключения договора стороны исходили из того, что такого изменения обстоятельств не произойдет; 2) изменение обстоятельств вызвано причинами, которые заинтересованная сторона не могла преодолеть после их возникновения при той степени заботливости и осмотрительности, какая от нее требовалась по характеру договора и условиям оборота; 3) исполнение договора без изменения его условий настолько нарушило бы соответствующее договору соотношение имущественных интересов сторон и повлекло бы для заинтересованной стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишилась бы того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора; 4) из обычаев делового оборота или существа договора не вытекает, что риск изменения обстоятельств несет заинтересованная сторона.

Однако, изменение договора в связи с существенным изменением обстоятельств допускается по решению суда в исключительных случаях, когда расторжение договора противоречит общественным интересам либо повлечет для сторон ущерб, значительно превышающий затраты, необходимые для исполнения договора на измененных судом условиях (пункт 4 статьи 451 ГК РФ). А судебная практика в подавляющем большинстве случаев делает вывод о недопустимости по общему правилу изменения существенных условий государственного или муниципального контракта

, к которым относится, в том числе, срок выполнения работ или оказания услуг. К тому же, для действия ст. 451 ГК РФчаще всего не исполняется условие о том, что исполнитель не мог заранее, до подписания контракта, предвидеть необходимость большего срока на исполнение обозначенных в контракте работ или услуг при должной степени заботливости и осмотрительности .

1.2. Основания к изменению в связи с уменьшением финансирования

Согласно пункту 1 статьи 767 ГК РФ при уменьшении

соответствующими государственными органами или органами местного самоуправления в установленном порядкесредств соответствующего бюджета, выделенных для финансирования работ или услуг, определенных контрактом, стороны должны согласовать новые сроки, а если необходимо, и другие условия выполнения работ и оказания услуг. Подрядчик вправе требовать от государственного или муниципального заказчика возмещения убытков, причиненных изменением сроков выполнения работ.

Из пункта 2 указанной статьи следует, что изменения условий государственного или муниципального контракта, не связанные с обстоятельствами, указанными в пункте 1 указанной статьи, в одностороннем порядке или по соглашению сторон допускаются только в случаях, прямо предусмотренных законом

. При этом «Обзор судебной практики применения законодательства Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, утвержденный Президиумом Верховного Суда Российской Федерации «28» июня 2020 г., подтверждает, что, если не выполняются условия об изменении объема соответствующего финансирования,стороны не могут дополнительным соглашением к контракту изменять сроки выполнения работ по государственному (муниципальному) контракту, если иное не прописано в законе и заключенном в соответствии с ним контракте .

Так как приведенные формулировки отсылают нас к специальному законодательству о закупках, либо к контракту, рассмотрим возможные основания к изменению сроков, вытекающие из них.

Обзор документа

В целях централизации закупок могут создаваться уполномоченные на определение поставщиков (подрядчиков, исполнителей) государственный, муниципальный орган, казенное учреждение, или несколько таких органов, учреждений.

Порядок взаимодействия заказчиков с данными органами, учреждениями определяется решениями о создании последних или о наделении их полномочиями.

Если вопрос об определении электронной площадки, на которой проводится закупка, в указанном порядке не урегулирован, то необходимо руководствоваться следующим.

В извещении о проведении электронного аукциона указывается адрес электронной площадки. Извещение публикуется в ЕИС в сфере закупок.

К деятельности уполномоченных органов, учреждений применяются положения Закона о контрактной системе, которые регламентируют права и обязанности заказчика.

Уполномоченный орган, учреждение при формировании извещения определяет оператора электронной площадки.

Если заказчик самостоятельно проводит закупку, в т. ч. формирует извещение, то он вправе самостоятельно выбрать электронную площадку.

Для просмотра актуального текста документа и получения полной информации о вступлении в силу, изменениях и порядке применения документа, воспользуйтесь поиском в Интернет-версии системы ГАРАНТ:

Специализированная организация: понятие

 
Специализированная организация может быть вовлечена в часть закупочного процесса или полностью задействованы в нем, могут вести одну или несколько процедур закупки. Все зависит от пожеланий Заказчика. Свои требования и описание рабочих функции специализированной организации Заказчику необходимо подробно изложить в подписываемом контракте со специализированной организацией.
 
Останавливая свой выбор на той или иной организации неплохо бы ознакомиться с ее деловой репутацией. Требований о наличии у специализированной организации лицензии законодательно не утверждено. Хотя такая организация и связана с персональными данными заказчика, но в Законе N 152-ФЗ не говорится, что для работы ними необходима лицензия. А вот в подп. 11 п. 1 ст. 17 положения Федерального закона от 08 августа 2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» указано, что работа с персональными данными подлежит лицензированию. Но привязки к необходимости в получении такой лицензии специализированными организациями на данный момент нет.