Антикоррупционные механизмы в сфере закупок для муниципальных нужд

Шаг 5. Просвещение сотрудников

Важнейшее место в антикоррупционном плане должно занимать просвещение работников, их обучение антикоррупционной политике. Оно состоит из двух обязательных этапов: собственно обучения и проверки знаний.

Минтруд рекомендует не реже 1 раза в год проводить обучение и консультирование сотрудников, участвующих в закупках, разъясняя понятия «конфликт интересов», «личная заинтересованность», «коррупционное правонарушение» и т. д. (п. 3.3 Методических рекомендаций), уведомляя об ответственности за такие нарушения. Целесообразно также проверять знания работников по этим вопросам, проводя, например, тестирования (п. 3.6 Методических рекомендаций).

Карта органов государственной власти

• Федеральный закон «о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 n 44-фз ст 106 (ред. от 30.04.2021)

  Президент России

• Государственная дума Федерального Собрания РФ

• Портал государственных услуг

• Национальный антитеррористический комитет

• Полномочный представитель Президента в Северо-Кавказском федеральном округе

• Правительство Российской Федерации

• Председатель Правительства Российской Федерации

• Министерство внутренних дел Российской Федерации (МВД России)

• Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (МЧС России)

• Министерство иностранных дел Российской Федерации (МИД России)

• Министерство финансов Свердловской области

• Министерство образования и молодежной политики Свердловской области

• Министерство промышленности и науки Свердловской области

• Министерство по управлению государственным имуществом Свердловской области

• Министерство социальной политики Свердловской области

• Уполномоченные по правам предпринимателей РФ

• Уполномоченный по правам ребенка в Свердловской области

• Уполномоченный по защите прав предпринимателей в Свердловской области

• Счетная палата Свердловской области

• Избирательная комиссия Свердловской области

• Серов

• Кушва

• Арамиль

• Артемовский

• Асбест

Правовое регулирование обеспечения противодействия коррупции

Введение в 2005 году в действие Федерального закона № 94-ФЗ «О размещении заказов», по мнению Федеральной антимонопольной службы, за первые 5 лет действия показало хорошие результаты. Совокупная экономия составила около 1,4 миллиарда рублей, при этом каждый год в этой сфере похищается практически столько же. Конкуренция остается на низком уровне, при том что в среднем на один лот на конкурсе подается только 1,8 заявок, а на электронном аукционе – 2,5 заявок. Это не может не говорить о заранее предсказуемых результатах торгов в сфере государственных закупок и недопущении к торгам большинства потенциальных поставщиков.

Серьезным минусом закона стало предоставление приоритета при выборе победителя лицу, предложившему минимальную стоимость заявки в ущерб предъявляемых к нему потенциальных квалификационных требований. Таким образом, торги выигрывают никому не известные «карманные» компании, не имеющие фактических ресурсов для выполнения заказа. Демпинг приносит свои неудобства и самому государственному заказчику, он часто бывает вынужден приобрести товар низкого качества, но предложенный на самых выгодных ценовых условиях. При этом он не становится эффективным механизмом противодействия коррупции. Следствием демпинга являются недострои дорог и учреждений здравоохранения, отвратительное детское питание в школах, далеко не лучшие медикаменты в больницах. Приоритет низкой цены разлагающе действует и на сектор поставщиков в сфере государственных закупок, отбивая у них желание повышать качество услуг.

Несмотря на то, что вводится планирование закупок на год вперед, на практике существенная их часть оказывается спонтанными, обусловленными требованиями момента. Именно в них кроется наибольшее число коррупционных нарушений, так как они совершаются вне плана и часто только с целью освоить бюджет, недовыбранный по какой-либо статье. Отсутствие предварительного планирования в полном объеме не дает возможности оценить целесообразность той или иной закупки и уровень цен.

С другой стороны, такие спонтанные закупки, не включенные в планы, предоставляют широкий простор для предварительного уведомления о них аффилированных компаний. Остальные же потенциальные участники торгов узнают о них только в момент объявления и часто не имеют возможности своевременно подготовиться к участию. По данным 2015 года, почти 39 % закупок осуществлялось у одного поставщика, что свидетельствует о крайне низком уровне конкуренции . Интересно, что наибольшая часть закупок у единого поставщика осуществляется по тем контрактам, сумма которых превышает 1 миллиард рублей. Это имеет и объективные причины: количество участников рынка с такими объемами производства ограничено, и часто они бывают монополистами в своей отрасли, например гособоронзаказа.

Контрольные и «репрессивные» меры

В Законе о закупках много внимания уделено контрольным мероприятиям. Это любые контрольные мероприятия надзорных органов власти — ФАС России, Счетной палаты, прокуратуры, Следственного комитета, МВД и др.  контроль со стороны различных общественных объединений.

Сегодня контрольными мероприятиями охвачен весь цикл закупки — от планирования,  обоснования цены до исполнения контракта. Другое дело, что коррупция процветает не только среди чиновников, но и в контрольно-надзорных органах власти, и это мешает наводить порядок и препятствовать коррупционным схемам.

Необходимо отметить, что применение каждого метода противодействия коррупции на практике ограничено его спецификой и требует дополнительных организационных и финансовых ресурсов. Достичь ощутимых показателей снижения коррупции позволяет лишь комплексный подход — сбалансированное использование всех методов противодействия на всех этапах процесса закупок.

Ответственность за злоупотребление в сфере госзакупок

Если речь идет именно о нарушениях в сфере госзакупок, квалифицируемых как коррупционные действия, то применяются нормы УК РФ:

Ст. 200.4 – злоупотребления в сфере госзакупок.
Ст. 200.5 – подкуп контрактного управляющего, члена закупочной комиссии.
Ст. 285 — злоупотребление должностными полномочиями

При этом важно установить, действительно ли обвиняемый/ подсудимый является субъектом квалифицируемого преступления (п. 2 постановления пленума ВС РФ от 16.10.2009 №19 (далее – ППВС №19). 
Ст

285.1 — нецелевое расходование бюджетных средств.
Ст. 285.2 — нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов.
Ст. 286 — превышение должностных полномочий (приговор Южно-Сахалинского гарнизонного военного суда от 29.05.2013 по делу № 1-4/2013).
Ст. 289 — незаконное участие в предпринимательской деятельности.
Ст. 290 — получение взятки (приговор Липецкого облсуда от 04.09.2012 по делу № 2-16/12). Необходимо учесть, что получение должностным лицом вознаграждения за использование исключительно личных, не связанных с его должностным положением отношений не может квалифицироваться по данной статье (п. 4 постановления пленума ВС РФ от 09.07.2013 № 24).  При этом правоприменитель уточняет, что использование своего должностного положения получателем взятки в интересах взяткодателя может выражаться в давлении со стороны первого на иных должностных лиц, в т.ч. путем уговоров просьб, принуждения и др.
Ст. 291 — дача взятки.
Ст. 291.1 — посредничество во взяточничестве.
Ст. 292 — служебный подлог. При совершении служебного подлога виновный использует не должностные полномочия, а свое служебное положение и вносит в документы ложную информацию, искажающую содержание такого документа.
Ст. 304 — провокация взятки или коммерческого подкупа. 

Этот перечень не является исчерпывающим. Например, могут быть признаны коррупционными противоправные действия в экономической сфере, если они сопряжены с умышленным использованием лицом своего должностного положения с целью извлечения личной выгоды при планировании и/или проведении госзакупок (например, определение Леноблсуда от 07.03.2013 № 33-1006/2012). 

***

Итак, коррупционные действия — отдельная группа правонарушений в сфере госзакупок, отличительной чертой которых является нацеленность должностного лица на получение личной выгоды за противоправные умышленные действия/бездействие с использованием своего служебного положения в интересах лица, обещающего соответствующее вознаграждение. Нормативная правовая база, на которой основывается антикоррупционная политика государства в сфере госзакупок, не ограничивается только федеральными законами, наряду с ними названной цели служат и многочисленные подзаконные акты.

Пробный бесплатный доступ к системе на 2 дня.

Шаг 1. Назначение ответственных сотрудников

Согласно рекомендациям Митруда ответственным за выполнение антикоррупционных мероприятий должен быть не работник закупочного подразделения, а сотрудник, имеющий специальную подготовку в области антикоррупционного законодательства и в то же время знакомый с процедурой закупок.

Соответственно, перед работодателем остро встает вопрос выбора и подготовки такого сотрудника. Необязательно брать нового работника, который полностью соответствует требованиям. Как вариант, можно подготовить сотрудника самостоятельно, направив его на профессиональную переподготовку или курсы.

Выбрав сотрудника, руководитель должен назначить его в качестве ответственного лица, издав приказ.

Если нужно разобраться во всех требованиях антикоррупционного законодательства…

Чтобы исключить действия коррупционной направленности при проведении конкурентных процедур, повысить эффективность использования бюджетных средств, а также для исключения фактов нарушения законодательства в сфере закупок пройдите онлайн-курс «Противодействие коррупции». Курс соответствует всем требованиям законодательства и контролирующих ведомств.

На курсе вы узнаете: 

• О предотвращении и урегулировании конфликта интересов, 
• Об антикоррупционных механизмах в планировании и осуществлении закупок, 
• О правах и обязанностях государственных и муниципальных служащих, работников контрактной службы, членов закупочных комиссий,
• Об ограничениях и запретах на сотрудников организации,
• Об ответственности за нарушения.

Преподаватель курса

Руцинская Т. А. эксперт по 44-ФЗ и 223-ФЗ, заместитель начальника юридического отдела Акционерного общества «Тульский патронный завод».

Шаг 4. Подготовка документальной основы

Для реализации антикоррупционных мероприятий потребуются типовые формы документов:

1. Подписка о неразглашении конфиденциальных сведений.
2. Перечень документов, которые необходимо сдавать ответственному лицу (справки о доходах и расходах, об имуществе и т. д.).
3. Уведомления о коррупционных рисках (намерении оказать услугу, получении подарка, участии в некоммерческой организации).
4. Декларация о возможной личной заинтересованности (приложение 3 к Методическим рекомендациям).

Сроки хранения антикоррупционных документов установлены в разделе 8.1 приказа Росархива от 20.12.2019 № 236.

Коррупция в госзакупках: распространенные схемы

К числу самых распространенных коррупционных схем можно отнести:

• направление участвующим в сговоре потенциальным поставщиком заявки на сумму заведомо ниже, чем у прочих участников госзакупок;
• установление со стороны заказчика чрезвычайно коротких сроков для реализации заказа или выполнения работ, при которых исполнение заказа возможно только заранее подготовленным поставщиком — участником мошеннической схемы;
• установление заведомо неконкурентной цены за исполнение госзаказа в обозначенном объеме, что будет неинтересно другим потенциальным поставщикам;
• установление непривлекательной схемы оплаты исполнения госзаказа (например, с большой отсрочкой и т. д.);
• некорректное внесение данных в ЕИС (например, смешение кириллицы и латиницы при написании наименования заявки и т. д.);
• толкование критериев оценки поставщиков в пользу заинтересованных лиц и т. д. 

Данный перечень схем, разумеется, не является исчерпывающим. Суть каждой из них состоит в том, что участвующий в сговоре недобросовестный поставщик всегда извещен, каковы параметры госзакупки на самом деле.

Смена законодательной базы, а именно признание утратившим силу закона «О размещении заказов на поставки товаров» от 21.07.2005 № 94-ФЗ и принятие вместо него новых — «О контрактной системе» от 05.04.2013 № 44-ФЗ и «О закупках товаров» от 18.07.2011 № 223-ФЗ, прежде всего, направлена на минимизацию возможности использования коррупционных схем в сфере госзакупок. 

Антикоррупционный контроль в сфере госзакупок

Контроль в сфере закупок (ст. 99 закона № 44-ФЗ, ст. 6 закона № 223-ФЗ) — это совокупность мероприятий по обеспечению законности и добросовестности в названной сфере, позволяющих максимальному количеству граждан и юрлиц принимать участие в закупках на началах равноправия.

Федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на ведение контроля в сфере госзакупок, с 01.01.2015 является Федеральная антимонопольная служба (см. п. 5.3.1.12 положения «О ФАС», утв. постановлением Правительства РФ от 30.06.2004 № 331).

Формы реализации контрольных функций ФАС (на федеральном уровне, уровне субъекта РФ, а также местном уровне):

• плановые проверки;
• внеплановые проверки. 

Законом № 44-ФЗ предусмотрено 3 вида антикоррупционного контроля:

• Ведомственный (ст. 100 закона № 44-ФЗ). Производится ФАС и иными компетентными госорганами и корпорациями.
• Производимый заказчиком (ст. 101 названного закона). Контроль со стороны заказчика за исполнением условий госконтракта поставщиком.
• Общественный контроль (ст. 102 названного закона). Производится гражданами, объединениями граждан или юрлиц. 

Психологические методы

Мы постоянно слышим с экранов телевизоров, читаем в печатных и электронных СМИ высказывания сотрудников правоохранительных и различных контрольных органов о неотвратимости наказания за совершенные деяния. Это тоже один из механизмов государственного воздействия.

Воздействие на местном уровне

Самый простой, распространенный, а также наименее затратный метод — проверка анкетных данных, биографии кандидата на должность сотрудника отдела закупок и отзывов с предыдущих мест работы

Особое внимание уделяется репутации потенциального сотрудника. При поступлении на муниципальную службу соискатели предоставляют справку из правоохранительных органов об отсутствии судимости, что дает возможность  изначально не допускать к коррупционно опасным видам деятельности кандидатов с судимостями или уволенных с предыдущих мест работы за финансовые и коррупционные правонарушения. В некоторых организациях проводятся специальные тестирования кандидатов на должность сотрудников отделов закупок

Воздействие на местном уровне должно быть направлено на невыгодность коррупционных действий для сотрудников, ответственных за проведение закупок. К таким мерам, в частности, можно отнести:

• применение к провинившимся сотрудникам дисциплинарных взысканий и разъяснение им всей полноты ответственности по действующему административному и уголовному законодательству;
• проведение специальных тренингов по разъяснению составов, ответственности и наказания за правонарушения в области госзакупок;
• огласку коррупционных инцидентов в учреждении.

Шаг 3. Анализ коррупционных рисков

Прежде чем составить план антикоррупционных мероприятий, нужно проанализировать, какие ситуации потенциально создают риски конфликта интересов и коррупционных правонарушений именно в вашей организации (так называемые коррупционные риски).

Такими опасными ситуациями могут быть, например:

• получение подарков от поставщиков;
• закупки у родственников;
• оказание услуг поставщикам;
• наличие личных взаимоотношений с участниками закупок (например, трудовых отношений в прошлом, наличие имущественных обязательств, судебных споров и т. д.).

Перечень подобных ситуаций, а также должностей сотрудников, которые могут в них оказаться, представляет собой так называемую карту рисков.

Важно! Карту коррупционных рисков следует оформить в виде письменного документа и утвердить приказом руководителя. При составлении карты рисков следует учитывать специфику деятельности вашей организации, масштаб деятельности и т. д

Карта рисков касается не только госзакупок, но и других сфер деятельности (оказания госуслуг, кадровой работы и др.), однако госзакупки обязательно в ней отражаются.

Библиографический список

1. Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях / И.В. Бараненкова // Военное право. 2014. N 3. С. 73 — 85.

2. Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации / Д.Е. Зайков // Право в Вооруженных Силах — военно-правовое обозрение. 2017. N 11. С. 2 — 5.

3. Константинов А. Коррумпированная Россия / А. Константинов. М., 2006. 640 с.

4. Корякин В.М. Криминологическая характеристика отката как формы проявления коррупции в сфере публичных закупок / В.М. Корякин // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всероссийской научно-практической конференции (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М.: Юстицинформ, 2015. С. 130 — 138.

5. Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности: Монография / В.М. Корякин. М.: Юрлитинформ, 2014. 456 с.

6. Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений / А.В. Куракин // Государство и право. 2003. N 8. С. 43 — 49.

7. Скородед Е.П. Откат как разновидность коррупционного преступления / Е.П. Скородед // Актуальные проблемы права, управления и экономики. 2015. N 11. С. 200 — 202.

URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/analytics/public-control.html.

URL: http://zakupki.gov.ru/epz/main/public/home.html.

Применительно к военной организации государства под откатом в сфере закупок товаров, работ и услуг мы предлагаем понимать особую форму коррупционной сделки, направленной на хищение бюджетных средств, при которой одна сторона — юридическое лицо, являющееся исполнителем по государственному контракту, — возвращает («откатывает») представителю другой стороны — военной организации — заказчика часть полученных от нее на исполнение государственного контракта средств федерального бюджета в качестве вознаграждения за оказание содействия в получении государственного заказа (Корякин В.М. Противодействие коррупции в сфере государственных закупок для нужд обороны и военной безопасности. М., 2014. С. 126).

URL: http://tass.ru/obschestvo/5134470.

URL: https://pasmi.ru/archive/204676/.

См., напр.: Бараненкова И.В. О необходимости систематизации норм, регулирующих противодействие коррупции в военных организациях // Военное право. 2014. N 3. С. 73 — 85; Зайков Д.Е. Проблемы совершенствования правового регулирования противодействия коррупции в Вооруженных Силах Российской Федерации // Право в Вооруженных Силах. 2017. N 11. С. 2 — 5; Корякин В.М. Криминологическая характеристика отката как формы проявления коррупции в сфере публичных закупок // Публичные закупки: проблемы правоприменения: Материалы Третьей Всерос. науч.-практ. конф. (9 июня 2015 г., МГУ им. М.В. Ломоносова). М., 2015. С. 130 — 138; Скородед Е.П. Откат как разновидность коррупционного преступления // Актуальные проблемы права, управления и экономики. 2015. N 11. С. 200 — 202.

При этом в комментируемом Законе сделана оговорка, что привлечение к уголовной ответственности по ст. 200.5 УК РФ возможно при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. ч. 1 — 4 ст. 204 (коммерческий подкуп) и ст. 291 (дача взятки) УК РФ.

Принудительные работы заключаются в привлечении осужденного к труду в местах, определяемых учреждениями и органами уголовно-исполнительной системы (ч. 3 ст. 53.1 УК РФ).

Исправительные работы назначаются осужденному, имеющему основное место работы, а равно не имеющему его. Осужденный, имеющий основное место работы, отбывает исправительные работы по основному месту работы. Осужденный, не имеющий основного места работы, отбывает исправительные работы в местах, определяемых органами местного самоуправления по согласованию с уголовно-исполнительными инспекциями, но в районе места жительства осужденного (ч. 1 ст. 50 УК РФ).

Цит. по: Куракин А.В. Вопросы использования зарубежного опыта борьбы с коррупцией в правовом регулировании государственно-служебных отношений // Государство и право. 2003. N 8. С. 45.

Цит. по: Константинов А. Коррумпированная Россия. М., 2006. С. 621.

Связанные статьи:

• Конституционно-правовое обеспечение государственной антикоррупционной стратегии в Российской Федерации (100%)
• Правосознание как антикоррупционная категория (100%)
• Вынужденная коррупция (100%)
• Современное состояние правового регулирования служебной тайны (50%)
• Надзор за исполнением законодательства об обороте алкогольной продукции (50%)
• Чем регулируется деятельность центров социального обслуживания? (RANDOM — 50%)

Мировая практика и нормативно-правовая база России

Нельзя рассматривать российский опыт борьбы с коррупцией в сфере государственных закупок в отрыве от мировой практики. Для России, СНГ, остального мира основой для выстраивания оптимально работающей системы становится ее прозрачность, понимание принципов формирования заказов и цен, критериев оценки предложений. Только максимально строгая система оценки каждого лота по объективным параметрам поможет избежать выбора продавца, предложившего, помимо товара и услуги, еще и коррупционное вознаграждение. Практика на сегодняшний день выглядит удручающе. Недавно за откаты при закупках были задержаны глава «МРСК Северо-Запад» и его заместитель, которые в своих частных разговорах называли откаты «домашним заданием».

В рамках действия только федеральных законов, регулирующих сферу государственных закупок, невозможно бороться с многолетними проявлениями системы, организованными группами, досконально знающими все недостатки этих законов и постоянно разрабатывающими новые способы обхода все новых регламентирующих норм. Несмотря на то, что российское законодательство о закупках для нужд государственных или муниципальных органов основано на Типовом законе Комиссии Организации Объединенных Наций по праву международной торговли (ЮНСИТРАЛ), оно не может полностью отрегулировать всю специфику коррупционных правоотношений.

Поэтому, помимо закона «О противодействии коррупции», основным нормативным актом, регулирующим эту сферу, стал Уголовный кодекс, содержащий широкий перечень преступных действий, связанных с коррупцией в сфере закупок. Несмотря на то, что законодательство в этой сфере должно быть основано на определенных принципах, ответственность за его нарушения должна быть жесткой и неотвратимой.

Среди необходимых принципов:

• прозрачность, транспарентность всей информации о закупках, публикация ее таким образом, чтобы она могла быть доступной для всех потенциальных участников торгов;
• подотчетность всех участников торгов (и поставщиков и покупателей) обществу и неукоснительное следование всем процедурам под строгим контролем правоохранителей и общественных советов;
• открытая конкуренция, невозможность дискриминации ни одного из субъектов рынка;
• справедливость для всех участников.

Все эти принципы зафиксированы в многочисленных соглашениях, действующих на уровне ВТО, ЕАЭС и других межгосударственных объединений.